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构建“微观反腐”新格局 
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                        深圳特区报2012-08-21D02版:理论周刊/专论

              姚文胜

 

 

应当借鉴反腐败做得成功的有关国家和地区的经验,引入一个新的反腐败新理念,也就是“微观反腐”。

 

 

 

 

防控腐败有必要细化权力、微观设岗,与此同时,要细化办事流程,使权力的行使适岗适量,且符合相关程序规定。只有这样,权力之间才能互相制衡,权责之间才能更加明确,这既有利于监督权力的实施,也更容易追究相关的责任人。

 

为了推动党风廉政建设和反腐败向纵深发展,可以在时机和条件成熟时,考虑在现有工作机制的基础上,将现有几个机构整合,建立一个统一的全国性廉政工作机构,专门负责全国(全党)廉政建设及反腐案件侦办等事宜。

 

胡锦涛同志在723日省部级主要领导干部专题研讨班上的讲话中指出:“全党要增强紧迫感和责任感,坚持党要管党、从严治党,全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设,确保党始终成为中国特色社会主义的坚强领导核心。要继续推进党的建设新的伟大工程,坚定理想信念,保持党同人民群众的血肉联系,积极发展党内民主,深化干部人事制度改革,夯实党执政的组织基础,坚定不移反对腐败,自觉维护党的集中统一。”笔者认为,在新形势下深入开展党风廉政建设和反腐败斗争,有必要引入新的反腐败指导理念——“微观反腐”,也就是在现有“宏观反腐”的基础上,借鉴国外和香港等国家和地区的成功经验,把党风廉政建设和反腐败朝着精细化、精密化和严控化方向推进,开启“微观反腐”的新局面。

 

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过去30多年里,可以说我们把更多的精力投放到“宏观反腐”上,比如构建大的反腐败格局,治理行业和部门不正之风,立法或是建章立制也多数是从宏观着眼

 

改革开放以来的30多年里,我国的反腐败取得了重大成果,为改革开放的顺利推进做出了重大贡献。但腐败现象在一定范围内还是比较严重。

 

过去30多年里,可以说我们把更多的精力投放到“宏观反腐”上,比如构建大的反腐败格局,治理行业和部门不正之风,立法或是建章立制也多数是从宏观着眼,反腐败案件也是强调查办“大要案”,等等。当然也有不少从微观着眼的努力,但总的来说是围绕“宏观反腐”的思路进行。“宏观反腐”有其客观的社会存在支撑:首先,反腐败处在一个初期阶段,需要从宏观上构建工作格局;其次,各个部门各自在自身职能范围内开展预防、教育、办案等工作,也只能先从各自的大处着手;第三,腐败高发只能先查大要案。

 

“宏观反腐”可能导致的不良后果也是比较明显的:一是在一些领域和部门存在风气败坏,贪腐情况较重的现象;二是一些领域和部门的权力监控弱化,存在较多滋生腐败土壤;三是基层、体制边缘公职人员贪腐趋势令人担忧。事实上,任何一个国家的发展都难以避免伴生着贪腐现象。我国目前腐败现象在一定范围内发生率较高的原因与社会发展的阶段有较大关系。因此,在新时期推进党风廉政建设和反腐败斗争,应当借鉴反腐败做得成功的有关国家和地区的经验,引入一个新的反腐新理念,也就是与 “宏观反腐”相对而言的“微观反腐”。

 

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实施“微观反腐”战略应把“微观廉政教育”作为重要的基础工作来抓

 

早在1974年香港便通过《廉政专员公署条例》规定廉政专员的职责包括“教育公众认识贪污的害处”,“争取和促进公众支持打击贪污”。可见,香港很早便意识到反腐工作必须进行廉洁教育。

 

我国实施“微观反腐”战略应把“微观廉政教育”作为重要的基础工作来抓,侧重于以下四方面的内容:

 

一是教育官员慎微。无论做什么工作,都要重视小事、关注细节,把小事做细、做透,官员同志更该重视细节,谨慎从事工作。官员手握人民赋予的权力,其不经意间的一个决定或者无意识的一句话,都可能影响到人民群众的切身利益,而群众利益无小事,因此,有必要培养官员重视细节、谨慎工作的品格。唯有如此,官员才能重视并正确对待自己手中的权力,真正贯彻“权为民所用,利为民所谋”的方针。也只有教育官员慎微,才能在官员心中树立起廉洁与腐败的天然屏障。

 

二是廉政教育从小抓起。“文化是制度之母”,文化价值观直接影响社会发展与进步。而文化价值观的形成需要靠教育,特别是基础教育。廉政价值观的形成也是离不开廉政教育,而廉政教育须从小抓起。只有从基础教育抓廉政教育,才能形成廉政的社会风气;只有在廉政的风气中,才能产生自觉拒腐、抗腐,以腐为耻的思想意识;只有牢固树立廉政意识,才能实现廉政目标。从长远着眼,通过对年轻一代的反腐败教育,强化动员全体社会人员参与反腐败行动,自觉监督、举报腐败现象,从而营造廉洁的政治氛围。

 

三是对廉政建设涉及的宏观问题和微观问题进行思考、探索,不断丰富廉政文化的理论底蕴,将反腐倡廉工作中一些成熟的经验不断上升为法规制度或者国家法律,建立结构完整、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制和科学的规章制度。

 

四是全力打造“廉洁型”社会。把现实和历史传统紧密集合起来,系统整理和挖掘我国的廉政历史文化,并使之与新时代的廉政思想、理念、制度和先进事迹结合起来,形成廉政文化建设不枯源泉。自觉地把廉政文化建设纳入发展先进文化的大局,综合政治、法治、经济等手段,对抗腐朽文化的侵蚀。应发动广大人民群众参与廉政文化建设,把弘扬和培育反腐倡廉意识纳入国民教育和精神文明建设的全过程,使人们在日常生活中处处受到清正廉洁风气的感染和熏陶。

 

3

 

完善相关权力运作的防控措施,实现权力制约精细化、权力监督网格化的微观防腐观念,在制度设计上尽量消除腐败土壤和寻租空间

 

防患腐败,不仅需要靠教育,而且需要完善相关权力运作的防控措施,实现权力制约精细化、权力监督网格化的微观防腐观念,在制度设计上尽量消除腐败土壤和寻租空间。只有建立一整套严密的防控措施,才能在客观上让腐败分子无处容身,形成“不能”腐败的外在约束力。

 

具体而言,完善防控措施可以从以下三方面着手:

 

一是权力分细。不受监督的权力必将导致腐败,没有细化的权力则易滋生腐败,因为没有细化的权力更容易出现监督盲点,出现“不受监督的权力”。因此,防控腐败极有必要细化权力、微观设岗,与此同时,有必要细化办事流程,使权力的行使适岗适量,且符合相关程序规定。只有这样,权力之间才能互相制衡,权责之间才能更加明确,这既有利于监督权力的实施,也更容易追究相关的责任人。从某种角度上说,还能有效地挤占腐败分子的生存空间,有效地防止腐败。

 

二是监控做细。监控措施是防止腐败发生的必要条件。当前我国在对权力运作的监控方面做了大量探索,取得了很好效果。但是一些措施过于宏观,使监控缺乏具体有力的指导,在一些领域对权力的监控未能落到实处。防止腐败现象发生,需要在现有基础上,细化监控措施,明确监督责任,比如定期向公众、媒体公布工作计划、工作流程,允许公众了解权力运作系统构成、流程和某项具体行政行为的关键审批程序、查阅官员的财产及纳税信息制度以及官员财产申报制度等等。只有细化监控措施,才能使监控权利的行使有法可依、有章可循,才能保证监督措施落实到位。

 

三是预算从细。预算直接涉及财政经济,是政府信息公开的重要部分,倘若预算不够详细,那么便容易出现虚列预算、虚增开支、虚耗财政等各种腐败现象。而廉洁政府往往注重财政的开支合理、透明,并尽量节俭。

 

4

 

需要防微杜渐,关注腐败小现象、官阶级别低的腐败分子,即注重微观办案

 

反腐败是一项庞大的系统工程,因此,在这过程中,不仅需要持之以恒的动力,而且需要防微杜渐,关注腐败小现象、官阶级别低的腐败分子,即注重微观办案。

 

一是微观查办大要案。必须明确的一点是,提出“微观办案”并不是意味着不查办大案要案。查办大案要案也有一个“微观办案”的问题,就是在办案过程中要体现“精细化、精密化”等要求,注重解剖典型,举一反三。

 

二是重视查处级别不高但腐败现象严重的“小官”。既要集中力量对付重大腐败分子,也要严查小官,加大惩治力度。当然,相对于重大腐败分子,可以简化打击小官犯罪的程序。

 

三是重视查处苗头性、风气性的腐败“小事”。小事不查,何以查大事?比如“红包”、“回扣”等现象。而以廉洁著称的新加坡却格外重视在小事上保持一贯的廉洁作风。

 

5

 

反腐败要深入持久进行需法律的支撑,综观廉政闻名的一些国家和地区,不难发现,廉政国家或地区均重视微观立法的作用

 

比如香港的《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》,新加坡的《反贪污法》,瑞士的《反行贿受贿法》等等。而我国现有相关法律规定相对而言较为宽泛,有的立法或党内法规缺乏具体的执行细则,因此,有必要从以下两方面加以完善:

 

一是新立法从细。制订《国家廉政法》,制订《公务人员财产申报法》,制订《公民举报保护法》。这些法律的制订务必要详细具体,具有较强针对性和可操作性。新加坡的《反贪污法》虽然只有35条,但因其详细具体的规定而使其成为反腐斗争的基本保障。相对而言,近几年党内有关廉政法规建设较好地体现了精细化、严密化的要求,可以适时统一到廉政立法中来。

 

二是修改老法从细。对已有法律及党内法规的修改也需要详细具体,只有这样,才能实现法律规定的一致性,保障“有权必有责,用权受监督,违法受追究”的贯彻落实。

 

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“微观反腐”需要适时进行廉政工作机制改革,考虑在现有工作机制的基础上,将现有几个机构整合,建立一个统一的全国性廉政工作机构

 

目前我国担负反腐保廉职能的机构主要有三家:党的纪律检查委员会,政府的行政监察机构,隶属于检察院的反贪污贿赂工作局。相关工作部门还包括审计部门和2007年新设立的国家预防腐败部门。这些工作部门通过设立反腐败工作领导小组的形式,实现其职能协调和工作协同。

 

在实际工作中,这些工作部门都有相对清晰的工作分工。比如,纪检部门主要负责办理层级较高的领导干部贪腐案件及全局性党风廉政建设的推进;监察部门则负责级别相对较低的政府系统工作人员违纪问题的调处及纠正部门与行业不正之风、绩效考核等;反贪部门负责为涉嫌违反刑法的严重贪腐案件的侦查;审计部门则是负责有关领导干部经济责任审计和政府投资审计等。这些部门相对独立、隶属不同部门的多个工作机关,尽管有反腐败领导小组的协调,但这种协调的周期和内容都存在客观限制,在一定程度上影响总体的工作效果,尤其是在党风廉政建设和反腐败的精细化和严控化方面。

 

因此,为了推动党风廉政建设和反腐败向纵深发展,可以在时机和条件成熟时,考虑在现有工作机制的基础上,将现有几个机构整合,建立一个统一的全国性廉政工作机构,专门负责全国(全党)廉政建设及反腐案件侦办等事宜。设立这个机构法理依据足够,因为根据《公务员法》的规定,中央和各地党委序列的工作人员已确定为国家公务员。整合后的新机构对外是国家廉政委员会,对内是党的纪律委员会,通过专门立法赋予其应有的特定权力。新加坡《反贪污法》赋予反贪污调查局的权限包括:有权在没有逮捕证的情况下,逮捕嫌疑人;有权没收贪污罪犯的全部贿赂;有权检查和冻结嫌疑人的银行账户,甚至可以查其家人账目;有权入屋搜查、检查和扣押认为可以作为证据的任何物品;有权进入各部门、机构,要求其官员和雇员提供调查人员认为需要的任何物品、文件和内部资料等。这值得我们借鉴。当然,赋予新设廉政专门机构以具体而又巨大的反贪权力需要同步对其设定相应的严密监控措施,否则可能成为新的腐败源头。这些监控措施包括:实行垂直管理,只向相应的授权机构负责;设置到地级市一级,人财物自我独立管理;严控人员入口,严格内部稽核机制;接受社会和舆论的公开监督,等等。应该说,改革后的模式有利于在现有“宏观反腐”的基础上,扎实而深入地对“微观反腐”进行设计和布局,开启我国党风廉政建设和反腐败的新时代。

 

在没有进行廉政专门机构改革之前,根据我国目前党风廉政建设和反腐败的工作格局,党的各级纪检部门完全可以作为推动“微观反腐败”的领导、统筹和组织机构。各相应廉政工作机构也可以按照“微观反腐败”的指导思想,对现有工作进行梳理和完善,共同努力推动党风廉政建设和反腐败向纵深发展。

 

(作者系深圳大学法学院研究生导师)

 

发表日期:2012-08-22 17:28:37
 

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