专家指《条例》初稿中管理体制界定模糊，法律适用范围、机构定位待厘清

南方都市报

日期：[2011年1月11日] 版次：[SA31]

在南都记者采访中，多位法学界人士认为，总体看来，目前形成的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例(初稿)》，是深圳立法机关对前海开发思路的一次系统梳理，体现出了比较鲜明的创新意识，但同时也存在不少法律问题，尤其是法律适用和管理体制，有待进一步论证。对于目前尚在征求意见的《条例》初稿，法学界专家学者也提出了不少建议意见。

是否存在“法律真空”

现状：《条例》初稿第五条规定，深圳市人民代表大会及其常务委员会颁布的法规，未明文规定适用于前海合作区的，不适用于前海合作区。市政府颁布的行政规章，未明文规定适用于前海合作区的，不适用于前海合作区。对此，北京一不愿意具名法学学者指出，这也意味着，如果这部《条例》初稿没有一个极其详尽的附录，列明适用于前海合作区的地方性法规和政府规章，那么，前海合作区在开发之后，将面临着“法律真空”的尴尬境地。

分析：北京一不愿意具名法学学者认为，但在过渡期内，包括人口计生、环境保护、安全生产等在内的政府部门要行使必要的行政管理权限，如果没有明确的法律法规依据，将导致执法的效力缺失。

深圳大学法学院宪法与行政法学讲师尤乐认为，在法律适用范围上，目前《条例》初稿存在着“越权”之嫌，深圳行使特区立法权，固然可以排除本地一些既有法规适用与前海合作区，也可以在遵循国家法律与行政法规基本原则的前提下，对法律与行政法规的具体内容作出变通规定，但无权排除法律与行政法规在前海合作区范围内的适用。

管理体制界定模糊

现状：根据目前的《条例》初稿，前海合作区规定了十分特殊的管理体制，即管理局加董事会，这既不同于地方组织法规定的政府序列，也不同于目前各地开发区普遍施行的管委会模式，是一种全新的管理体制。根据初稿第十五条，前海管理局负责前海合作区的开发、建设、运营和管理，履行本《条例》初稿规定和市政府授予的行政管理和公共服务职能。根据《条例》初稿第十六条，前海管理局行使的行政管理权应当以法规规定或者市政府的授权为根据，法规未明文规定或者市政府未明确授权的，不得行使。

分析：上述不愿具名的法学学者认为，从这两条规定看，前海管理局应该属于深圳市政府的派出机关，不是一个独立的行政主体，因此不能以自己的名义来行使行政管理权力、承担法律责任。但在《条例》初稿的其他规定中，前海管理局的职能十分广泛，不仅有权制定“规则”，还可以行使相当于计划单列市的非金融项目审批权、提供公共运营服务等，明显又是一个行政主体。这两者之间存在一定的冲突，需要在立法中予以解决。该管理局究竟是什么性质的机构，应该说《条例》初稿的规定十分含糊，存在不少自相矛盾的地方。

尤乐则认为，《条例》初稿中将前海管理局界定为按照企业化运作但不以盈利为目的的公共机构。但又规定前海管理局局长由市政府提请市人大常委会决定任命，任期5年。既然是公共机构而非行政机关，何须市人大常委会任命？从目前来看，《条例》初稿对前海的管理体制，需要进一步的厘清。

机构关系如何理顺

现状：《条例》初稿中在对前海几个机构的权限和职能表述上也存在需要协调的问题。

分析：上述不愿具名的法学学者指出，前海董事会在未来前海合作区的开发和管理中将扮演什么样的角色，也可能会引起争议。从职权看，该董事会有权表决通过有关规定规则、财务预决算报告、机构设置、薪酬方案以及其他重大事项，其职权已经类似于一级人大，但该机构的成员并不是民选的，而是由管理局局长、市政府代表、市政府任命的企业代表和专家等组成。

尤乐也认为，在理事会的设置上存在矛盾之处，从目前规定的职能来看，理事会应该是决策机构，但决策机构由政府指定并由各界代表组成则又不符合相关定位。

机构关系如何协调

现状：《条例》初稿中在对前海几个机构的权限和职能表述上，存在需要协调的问题。从职权看，前海理事会有权表决通过有关规定规则、财务预决算报告、机构设置、薪酬方案以及其他重大事项，其职权已经类似于一级人大，但该机构的成员并不是民选的，而是由管理局局长、市政府代表、市政府任命的企业代表和专家等组成。

分析：尤乐认为，在理事会的设置上，存在矛盾之处，从目前规定的职能来看，理事会应该是决策机构，但决策机构由政府指定并由各界代表组成则又不符合相关定位。

同时，决策机构即前海理事会，与前海合作委员会的职责，有所重复。《条例》初稿第十三条提到，关于前海的重大事项需要由理事会多数通过，但第二十四条关于前海合作委员会的职责描述中，前海合作委员会除了可以就前海合作区的产业规划、监管等向前海管理局提出意见和建议外，还规定“前海管理局制定的有关规定、规则以及重要决定，可能会影响香港经济发展的，应当提请前海合作委员会审议通过。”